Poslednjih godina svedoci smo sve veće restriktivnosti zemalja u politikama koje regulišu strane direktne investicije. Sva ograničenja su regulisana zakonskom regulativom i pravnim aktima. Razlozi restriktivnosti stranih direktnih investicija, koje poslednjih godina primenjuju SAD i u manjoj meri EU prema kineskim investicijama su bezbednosni rizici i zaštita strateških kompanija, infrastrukture i tehnologija. Za razliku od njih, zemljama u razvoju je strani kapital putem stranih direktnih investicija preko potreban, jer ne poseduju dovoljno sopstvenih srdstava za finansiranje razvoja i izlazak iz začaranog kruga siromaštva, te se iz tog razloga teško odlučuju za uvođenje bilo kakvih ograničenja za strane direktne investicije. Njihov regulatorni okvir se temelji na otvorenosti tržišne privrede i stvaranju uslova da investicioni okvir bude od koristi pre svega za zemlju domaćina a ne samo za stranog investitora. Cilj ovog rada jeste da se ukaže na ulogu regulatornog okvira za strane direktne investicije. U radu ćemo izvršiti i analizu tokova stranih direktnih investicija u svetu i po grupama zemalja. Da li će strana direktna investicija ostvariti svoju svrhu zavisi pre svega od regulatornog okvira putem kog ona dobija svoj izraz i sadržinu i od koga zavisi krajnji rezultat.

Uvod

U današnjoj konkurentnoj ekonomiji, strane direktne investicije (SDI) imaju veliki značaj za ekonomski rast svake zemlјe (Sufyan et al, 2023). Međutim, prilivi SDI su od većeg značaja za zemlje u razvoju u odnosu na razvijene zemlje, jer većina zemalja u razvoju nema dovoljno domaće štednje (Mugamb, Murunga, 2017), odnosno imaju manjak u svojim domaćim resursima i u velikoj meri se oslanjaju na prilive SDI za jačanje svojih privrede i na mikro i na makro nivou (Serfraz, 2022), tako da je priliv SDI prepoznat kao siguran element priliva kapitala. Sa druge strane, samo oslanjanje na inostranu štednju je jedan od glavnih ograničavajućih faktora razvoja (Dašić et al, 2020).

SDI kao ključni element globalne ekonomije, su motor zapošljavanja, tehnološkog napretka, produktivnosti i ekonomskog rasta (Kuzey et al, 2021). Da bi postale što atraktivnije destinacije većina zemalja u razvoju sprovodi različite ekonomske reforme kako bi povećale priliv SDI i iskoristile svoje prednosti (Vinesh et al, 2014) uz uvođenje mera politike za promociju priliva istih pobolјšanjem opšteg okruženja za politiku ulaganja (Suleman et al, 2015). U tom cilјu, vlada pored privlačenja SDI treba da osigura da se one efikasno koriste pobolјšanjem apsorpcionog kapaciteta i omogućavanjem domaćim firmama da se povežu sa stranim investitorima (Emako et al, 2022), odnosno da preduzme odgovarajuće mere za privlačenje većeg priliva SDI kako bi se obezbedio brži društveno-ekonomski razvoj zemlјe u celini (Islam, 2022). Planovi privrednog razvoja zemalja u razvoju zasnivaju se na “mogućnosti obezbeđenja dugoročnog kapitala za finansiranje investicija” (Radević et al, 2016: 140).

Pravo da kontrolu propisa nad SDI imaju nacionalne vlade je potvrđeno rezlolucijom Ujedinjenih nacija broj 1803 (XVII) o “Stalnom suverenitetu nad priroidnim resursima” kojom se potvrđuje pravo naroda i nacija na trajni suverenitet nad svojim prirodnim bogatstvima (https://legal.un.org/avl/ha/ga_1803/ga_1803.html, pristupljeno: 23.02.2023.).

Iako su globalni tokovi SDI nedavno opali, pre svega zbog pandemije COVID 19, oni ostaju značajan izvor stranog kapitala za zemlјe u razvoju (Khattak, Khan, 2023). Jaz u štednji i investicijama zemlje u razvoju mogu nadomestiti prilivom kapitala putem SDI (Iyaji, 2021). SDI popunjavaju jaz u deviznim, investicionim i poreskim prihodima u zemlјama u razvoju (Anyanwu, 2011). Zbog navedenog zemlje u razvoju nastoje da privuku što više SDI na svoju teitoriju. Prema nalazima iz više studija, infrastruktura, efektivnost vlade, ekonomski rast, kontrola nad korupcijom, otvorenost trgovine, politička stabilnost, lјudski kapital i finansijski razvoj imaju statistički pozitivan efekat na priliv SDI, te stoga zemlјe treba da preduzmu mere za sužavanje uskih grla finansijskog razvoja, pobolјšanje infrastrukture, povećanje trgovinske integracije, pobolјšanje kvaliteta lјudskog kapitala, rad na donošenju bolјe političke stabilnosti i kontroli korupcije (Meressa, 2022).

Ispitivanjem dve vrste politika prema SDI (olakšavajuća i otežavajuća) bavili su se mnogi autori (Sauvant et al, 2022; Inada, 2022; Kausha, 2021; Sauvant et all, 2012). Jasno je da od kvaliteta regulatornog okruženja zavisi i priliv SDI, pa je normalno da pozitivno regulatorno okruženje utiče na priliv, dok negativno regulatorno okruženje dovodi do pada priliva SDI. Ovo je potvrđeno “korišćenjem podataka o velikom broju zemalja u svetu” (Corcoran, Gillanders, 2012: 20).

Mnoge zemlje u razvoju ne smeju sebi da dozvole luksuz da uvedu ograničavajuće mere za SDI. Najčešće one nastoje da reformišu regulatornu politiku prema SDI, kako bi priliv SDI nadomestio nedostatak sopstvenog kapitala za razvoj. Pored reforme regulatorne politike prema SDI, nije retka ni pojava da multinacionalne kompanije aktivno učestvuju u modelovanju propisa. Ovim putem „multinacionalne kompanije postaju aktivni učesnici u formulisanju regulativa koje se tiču investiranja, a ne samo pasivni primaoci regulatornih promena“ (Kausha, 2021: 16).

Trend rasta diskriminatornih oblika regulatornih mera prema stranim direktnim investicijama

Ekspanzija tokova SDI je omogućena pre svega liberalizacijom globalnog trgovinskog režima i deregulacijom u mnogim zemljama sveta. Najnovija dešavanja u svetu (pandemija uzrokovana korona virusom COVID-19, ratni sukob između Rusije i Ukrajine, trgovinski rat između SAD i Kine, propast Banke Silicijumske doline - Silicon Valley Bank koja može da izazove šire posledice po stabilnost finansijskog sistema u SAD pa i celom svetu) imaju za posledicu usporavanje procesa globalizacije a samim i tim i smanjenje tokova SDI i porast restriktivnih mera za iste. Prema podacima UNCTAD-a (United Nations Conference on Trade and Development. 2022.) na sceni je trend strožijeg regulisanja SDI.

U periodu od 2010. do 2021. godine imamo smene perioda rasta i pada usvojenih mera investicione politike (grafikon 1). Najviše usvojenih mera je ostvareno 2020. godine (152) a najmanje 2014. godine (74). Najveći broj povoljnijih mera koje zemlje uvode da bi olakšale priliv SDI i deluju u korist investitora je ostvaren 2017. godine (98) a najmanji 2014. godine (52). U 2020. godini je usvojeno najviše manje povoljnijih mera koje otežavaju priliv SDI i ne deluju u njihovu korist, dok je taj broj najmanji u 2014. godini

(12). Situacija po pitanju neutranih – neodređenih mera koje nisu ni olakšavajuće ni otežavajuće za investitora je takva da je najviše istih usvojeno 2020. godine (30) a a najmanje 2011. i 2013. godine (po 3). Takođe je po godinama primetna i razlika između broja olakšavajućih, otežavajućih i neutralnih mera. Ukoliko posmatramo dve poslednje obrađene godine, od ukupno 109 mera investicione politike usvojenih 2021. godine (naspram 152 u 2020. godini), s jedne strane imamo pad broja olakšavajućih mera, dok s druge strane imamo rast broja otežavajućih mera. Broj novih mera koje su manje povoljnije za investitore je u 2021. godini opao za 20% (50 u 2020. naspram 40 u 2021. godini), dok je broj novih mera koje su povoljnije za investitora u 2021. godini opao za više od 23% (72 u 2020. naspram 55 u 2021. godini). Najveći je procentualni pad neutralnih mera za vise od 53% (30 u 2020. naspram 14 u 2021. godini).

Razlika između povoljnijih (58%) i manje povoljnijih mera (42%) po investitore se smanjuje, što je pokazatelj rasta restriktivnosti nacionalnih investicionih politika (grafikon 2).

Što se tiče regionalne raspodele mera nacionalne investicione politike (grafikon 3) u 2021. godini u 75 zemalja u razvoju (40 iz Azije, 17 iz Afrike i 18 iz Latinske Amerike i Kariba) je usvojeno 48 povoljnijih (87%), 14 manje povoljnijih (35%) i 13 neutralnih mera za investitore (93%). U 34 razvijene zemlje (19 iz Evrope, 8 iz Severne Amerike i 7 drugih razvijenih zemalja) je usvojeno 7 povoljnijih (13%) 26 manje povoljnijih (65%) i 1 neutralna mera za investitore (7%). Ovi podaci nas upućuje na zaključak da su SDI ključni element u strategijama ekonomskog oporavka zemalja u razvoju. Pored olakšavajućih mera koje imaju za cilj pojednostavljenje administrativnih procedura, često ova grupa zemalja koristi razne podsticaje, kako bi privukle što vise SDI na svoju teritoriju. U razvijenim svetskim privredama svedočimo procesu razbijanja globalnih lanaca vrednosti i jačanju regionalnih lanaca vrednosti (Bjelić, 2022).

Trenutno, još uvek nisu izašli zvanični podaci UNCTAD-a koji se tiču broja mera promena u nacionalnim politikama za 2022. godinu. Očekuje se rast ograničavajućih mera za investitore, pre svega kao rezultat rata u Ukrajiji i uvedenih sankcija i kontrasankcija. To su mere potpune zabrane investiranja u i iz Rusije, Belorusije i teritorija u Ukrajini gde se vodi rat, koje su uvele zapadne zemlje, kao i protiv mere Rusije radi nametanja ograničenja transnacionalnim poslovnim aktivnostima. Pored zabrane investiranja, tu su i mere čiji je cilj prekid širokog spektra stranih transakcija koje imaju uticaj na investicione aktivnosti (sankcije protiv banaka; trgovinska ograničenja na inpute, robu, softver i tehnologiju; sankcije usmerene na transportne kompanije koje uzrokuju pomerećaj lanaca snabdevanja), zabrana putovanja i zamrzavanje imovine.

Ograničavajuće mere i skrining mehanizam stranih direktnih investicija

Neke od razvijenih zemalja kao što su npr. SAD i Japan, su zakonskom regulativom nametnule ograničavajuće propise pre prijema SDI. Strani investitori u takvim slučajevima uopšte ne mogu da planiraju obavljanje delatnosti koja je konkretno navedena pretpristupnim propisima. Ima slučajeva da se zabrana investiranja pretpristupnim propisima odnosi na sve zemlje, a najčešće je to slučaj da se misli konkretno na jednu ili određen broj zemalja, što je i regulisano bilateralnim investicionim ugovorima.

Diskriminatorne mere prema SDI usmerene ka maksimizaciji ekonomskih benefita od istih se mogu uvesti i nakon ulaska stranog investitora u zemlji domaćinu. Najčešće se iste odnose na obavezu zejedničkog ulaganja sa domaćim preduzećima, obavezan transfer novije tehnologije, ogranićenja u prenosu dobiti, nametanje dodatnih poreza, obaveza zapošljavanja domaće radne snage, nametanje lokacije u zaostalom regionu i slično.

Kao zadnja mera koju jedna zemlja može preduzeti prema SDI jeste nacionalizacija i prisvajanje imovine stranih kompanija. Zemlja koja posegne za takvom merom mora biti svesna da ugrožavanjem imovinskih prava SDI ostavlja dugotrajne negativne posledice koje će se odraziti na razvoj i ekonomski rast. Kao primere navešćemo zemlje Latinske Amerike (Bolivija, Venecuela, Ekvador, Argentina) koje su sprovele nacionlizaciju stranih kompanija u sektoru nafte i gasa (Lucke, Rehfeldt, 2022), kao u nacionalizaciju ruskih SDI, sredstava i imovine koju su sprovele SAD i druge zapadne zemlje nakon sukoba Rusije sa Ukrajinom, kao i uzvratne mere Rusije (Markus, 2022). Ovim poslednjim događajima postavlja se pitanje bezbednosti investicija u zapadne zemlje.

Pored Rusije, SAD su u direktnoj geopolitičkoj konfrontaciji sa Kinom. Uvođenje restriktivnih mera od strane SAD prema kineskim investicijama je posledica ekonomskog napretka Kine i njene investicione strategije. Pooštravanje pravila i restrikcije nametnute kineskim kompanijama su usledile zbog stava da kineske investicije nisu motivisane samo ekonomskim interesima već da iza njih stoji država sa dugoročnim ciljem sticanja naprednih tehnologija i infrastrukture, a koje mogu biti iskorišćene u vojne svrhe. Sprega kineskih kompanija i kineske države (dobijanje podsticaja kao što su beskamatni krediti i državne subvencije), “dovodi do toga da njihova ulaganja nisu uvek zasnovana na ekonomskoj logici, već su ponekad motivisana širim, geopolitičkim ciljevima Kine” (Radović, 2021: 362) i “nastoje da iskoriste ekonomske instrumente za obezbeđivanje geopolitičkih prednosti” (Leonard et al, 2019: 3). Za razliku od SAD “kineske ambicije i međunarodno ponašanje se sve više osećaju kao izazov evropskim interesima i bezbednosti i izazivaju sve veći skepticizam u evropskim zemlјama“ (Mercator Institute for China Studies. 2022: 6). U svojim nacionalnim pravima, države članice Evropske unije (EU) su uvele mogućnost kontrole značajnih SDI u regulisanom postupku u širem krugu sektora privrede. Uočivši takav trend, EU je, da bi sprečila razvoj nacionalnih regulativa u pravcu prekomernog zatvaranja za direktne investicije iz trećih zemalja i na činjenicu da je trenutni sistem nadzora decentralizovan, usvajila Uredbu (EU) 2019/452 Evropskog parlamenta i Saveta o uspostavljanju okvira za proveru stranih direktnih investicija u Uniju (https://legal.un.org/avl/ha/ga_1803/ga_1803.html , pristupljeno 05.03.2023). U članu 3 Uredbe je navedeno da u skladu s međunarodnim obvezama preuzetima u okviru Svetske trgovinske organizacije, Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj te sporazuma o trgovini i ulaganjima sklopljenih s trećim zemljama, moguće je da Unija i države članice donesu mere ograničavanja u vezi s direktnim stranim ulaganjima iz razloga bezbednosti ili javnog poretka, uz određene uslove.

“Oblasti u kojima SDI mogu izazvati negativne efekte po bezbednost ili javni poredak država članica ili EU odnosi se na vitalnu infrastrukturu (npr. u oblasti energetike, finansija, avio i vodnog saobraćaja, komunikacija, zdravstva, itd.), potom na osetljive tehnologije (npr. robotiku, kvantnu, nuklearnu, nano, bio, svemirsku tehnologiju i odbranu, itd.), snabdevanje ključnim resursima (npr. energentima, sirovinama, hranom itd.), pristup poverljivim podacima (uključujući i lične podatke), kao i na slobodu i pluralizam medija” (Dimitrijević, 2019: 10). Ova Uredba obavezuje države članice i Komisiju da sarađuju i razmenjuju podatke, ko i da na godišnjem nivou podnose izveštaj o SDI. Unija ima pravo da izda mišljenje o određenoj investiciji, koje nije pravno obavezujuće za zemlju članicu. Na zemlji članici primaocu SDI je konačna odluka o zabrani te investicije. U navedenoj Uredbi se direktno ne pominje da su mere restriktivnosti uperene direktno prema određenoj zemlji, mada se ovo prvenstveno odnosi na Kinu i njene investicione strategije. Kini ovakva ograničenja ne odgovaraju čime zastupa tezu da je globalizacija svetske privrede dobra. Model dinamičnog ekonomskog rasta Kine je zasnovan na otvorenosti kineske ekonomije za SDI i izvoz (Antevski, 2012). Kina se zalaže za planetarnu globalizaciju i otvorenost tržišta. Kina traži veću ulogu u svetskoj privredi dok SAD (prvenstveno) i EU (podržavajući politiku SAD) nastoje da sputaju njen razvoj upravo ovakvim izgovorima ne bi li u što većoj meri ograničili kineske akvizicije. Sa druge strane, stroga ograničenja pre prijema za SDI postoje i u zakonskoj regulativi Kine. Ta ograničenja se odnose na skrining, negativnu listu investitira i sektorska ograničenja (Inomjon et al, 2021).

Analiza priliva stranih direktnih investicija u razvijenim i zemljama u razvoju

Tokom perioda od kada se vodi evidencija i statistika SDI, razvijene zemlje su većinom prednjačile kako u ulaznim, tako i u izlaznim tokovima SDI. Najveći priliv SDI u istoriji čovečanstva ostvaren je 2016. godine (2.045 milijardi USD) (United Nations Conference on Trade and Development, 2022: 210).

Grafikon 4: Prilivi SDI, u svetu i po grupama zemalja 2008-2021 (u milijardama USD i %)

Nakon 2016. godine izlazni tokovi SDI beleže pad 2017., 2018. dok se blagi oporavak desio 2019. godine. Pojavom pandemije COVID 19 imamo nagli pad tokova SDI pre svega kao posledica zatvaranja nacionalnih granica kako bi se sprečilo širenje navedene pandemije. Krajem 2020. godine počinje oporavak ulaznih tokova SDI koji do današnjeg dana nije dostigao nivo iz predkriznog perioda. Trenutnu nedostižnost ulaznih tokova SDI iz predkriznog perioda pored pandemije dodatno komplikuje sukob Rusije i Ukrajine i mnoge druge geoplotičke i finansijske neizvesnosti. Normalno je da u tako turbulentnom vremenu strane investitore karakteriše nesklonost riziku čime se vrši pritisak na smanjenje ulaznih tokova SDI, pa je za očekivati da će se ulazni tokovi SDI u najboljem slučju ostati na istom ili malo iznad nivoa iz 2021. godine.

Posmatrajući grafikon 4 zapažamo da su do 2019. godine razvijene zemlјe prednjačile u prilivima SDI, nakon čega zemlje u razvoju po prvi put preuzimaju primat (tabela 1).

Zemlje u razvoju su 2020. godine sa ostvarenih 643.949 miliona USD ostvarile veće ulazne tokove SDI za 50,4% (319.190) u odnosu na razvijene zemlje. Ta razlika u 2021 godini je smanjena. Ostvaren priliv ulaznih tokova SDI u zemljama u razvoju (836.571) je veći za 10,8% u odnosu na razvijene zemlje (745.739 miliona USD). S obzirom na trenutne geoplitičke lomove u svetu, za očekivati je da će u narednom periodu zemlje u razvoju zadržati prednost u ulaznim tokovima SDI u odnou na razvijene zemlje. Jedan od razloga je upravo veoma mali broj ograničavajućih mera, liberalne regulative i otvorenost privrede.

Zaključak

Pravna regulativa koja je na snazi u zemlji primaocu ima direktna uticaj na to kako će se SDI izraziti i sprovoditi u praksi. U svetu ne postoji zemlja koja poseduje kompletno negativan ili pozitivan regulatorni okvir za SDI. U zavisnosti od stepena razvoja, svaka zemlja koristi regulatorne mere kojim se definiše okvir poslovanja SDI, što je isključivo u njihovoj nadležnosti. Najčešće je to kombinacija obe vrste mera (ograničavajućih i olajkšavajućih) u različitoj zastupljenosti, a sve u zavisnosti od širih ciljeva ekonomske politike date zemlje.

Zemlje u razvoju imaju veoma liberalnu regulativu i vrlo malo tzv pretpristupnih propisa kojima ograničavaju ulazak SDI ili ih uopšte i nemaju promovišući mehanizme slobodnog tržišta i delotvoran pravni sistem usmeren ka privlačenju što vise SDI, dok razvijene zemlje najčešće pribegavaju nepopularnim restriktivnim merama, u skladu sa svojim nacionalnim interesima. Svedoci smo da diskriminatorni oblici regulatornih mera za SDI (skrining SDI od slučaja do slučaja, zabrana SDI u određene privredne sektore, opšta i sektorska ograničenja udela na strana ulaganja i dr.) opstaju i danas, i da sve vise dobijaju na zamahu uprkos merama liberalizacije i deregulacije. Ovakvim ponašanjem određene zemlje zloupotrebljavaju regulatorni okvir za diskriminaciju SDI. S druge strane, zemlje koje imaju stabilan, predvidljiv i transparentan pravni okvir su atraktivnije za SDI. Ostvarenje tog zadatka je moguće uz primenu prethodno usvojenih kvalitetnih zakonskih i podzakonskih rešenja i drugih pravnih akata. Time se stvaraju temelji pravne sigurnosti koja je glavni sastavni deo kvalitetnog poslovnog okruženja, čineći zemlju primaoca privlačnijom destinacijom za SDI. Ovim se potvrđuje visok nivo korelacije između pravne sigurnosti i SDI.